Bologna, 5 luglio 2021

Al Direttore Generale
del Comune di Bologna

INTERROGAZIONE

Il sottoscritto Andrea Colombo, Consigliere comunale del Gruppo consiliare del Partito Democratico, ai sensi dell’articolo 56 del Regolamento sul funzionamento del Consiglio comunale,

Premesso che:
con deliberazione del Consiglio comunale del 20/04/2009, Odg. n. 94 – P.G. 58564/2009, è stato approvato il “Regolamento per lo svolgimento dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli”;
con deliberazione della Giunta comunale n. 248 del 05/11/2013 – P.G. n. 275558/2013, vigente, sono stati approvati gli “Indirizzi relativi ai criteri di selezione dei soggetti di coordinamento e controllo, ai sensi dell’art. 3 del regolamento per lo svolgimento dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli”;

Premesso inoltre che:
in data 20/03/2015 è stato sottoscritto un patto di collaborazione tra il Comune di Bologna e l’associazione Campi Aperti per la sovranità alimentare (registrato al Rep. n. 875/2015), relativo alla gestione di alcuni mercati di comunità in via Fioravanti (poi via Gobetti), via Udine (poi via Pieve di Cadore) e mercati sperimentali in piazza Scaravilli (poi piazza Verdi-via Zamboni) e via Paolo Fabbri, successivamente rinnovato nel 2017 (con atto P.G. n. 99228/2017) e nel 2019 (con atto P.G. n. 204756/2019);
con determinazione dirigenziale n. DD/8007/2021 – P.G. n. 282125/2021 in data 18/06/2021 del Dirigente dell’Area Economia e Lavoro – U.I. Settore Attività produttive e Commercio, si è proceduto alla “Approvazione dello schema di avviso pubblico per l’individuazione del/dei soggetto/i di gestione dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli di via Gobetti, via Paolo Fabbri, via Pieve di Cadore, via Zamboni – Piazza Verdi”;

Considerato che:
l’articolo 3 del “Regolamento per lo svolgimento dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli”, ha previsto l’individuazione di un soggetto di coordinamento e gestione per ciascun mercato, stabilendo in particolare, per quanto rileva agli specifici fini del presente atto, che:
“1. Per ciascuna area pubblica mercatale l’organizzazione e la gestione è affidata ad un soggetto, composto da operatori agricoli, anche associati, selezionato dall’Amministrazione. (…)
3. L’Amministrazione comunale si riserva la facoltà di individuare ulteriori requisiti (…).”;
la deliberazione di Giunta comunale n. 248/2013, citata in premessa, ha stabilito:
“ (…) di adottare, oltre ai criteri di selezione dei progetti per la selezione dei soggetti di coordinamento e controllo già previsti dall’art. 3 del Regolamento per lo svolgimento dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli, i seguenti indirizzi:
introdurre tra i criteri di selezione dei soggetti di coordinamento e controllo:
– la valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli;
– la valorizzazione dell’ampliamento d’offerta delle tipologie di prodotti agricoli che prevede anche la vendita di prodotti biologici certificati ai sensi del REG. CEE 2092/91;
(…) di dare mandato al Direttore del Settore Attività Produttive e Commerciali di emanare i bandi di selezione nel rispetto degli indirizzi stabiliti dal presente atto.”;
la determinazione dirigenziale n. DD/8007/2021, citata in premessa, nelle parte motivazionale del provvedimento stesso, ha dato espressamente atto che:
“- l’art. 3 del citato Regolamento prevede che per ciascuna area pubblica mercatale, anche quelle individuate in forma sperimentale, l’organizzazione e la gestione venga affidata ad un soggetto di coordinamento e gestione selezionato dall’Amministrazione comunale;
– con deliberazione della Giunta comunale del 05/11/2013, Prog. n. 248 – Pg. n. 275558, sono stati introdotti, tra i criteri di selezione dei soggetti di coordinamento e controllo, anche la valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale [rectius: “la valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”], e la valorizzazione dell’ampliamento d’offerta delle tipologie di prodotti agricoli che prevede anche la vendita di prodotti biologici certificati”;

Verificato che lo schema di avviso pubblico approvato con la determinazione dirigenziale n. DD/8007/2021 da ultimo richiamata, all’articolo 5, relativo ai “Criteri di valutazione dei progetti”:
ha correttamente e coerentemente applicato l’indirizzo giuntale relativo alla “valorizzazione dell’ampliamento d’offerta delle tipologie di prodotti agricoli che prevede anche la vendita di prodotti biologici certificati ai sensi del REG. CEE 2092/91”, inserendo infatti tra i criteri di valutazione il punto:
“5. Presenza di aziende produttrici con prodotti biologici. 15 punti. Il presente punto sarà valutato in relazione alla percentuale degli operatori biologici presenti sul totale degli operatori presenti nei mercati. I nominativi delle aziende dovranno essere espressamente dichiarati nell’allegato progetto con l’indicazione degli estremi della certificazione ottenuta o il numero di iscrizione all’elenco degli operatori biologici della Regione”;
viceversa, non ha dato applicazione all’indirizzo giuntale relativo alla “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”, poiché non risulta inserito tra i criteri di valutazione alcun criterio e punteggio che prenda in considerazione e valorizzi adeguatamente, sotto il profilo sia qualitativo che quantitativo, l’eventuale esperienza pregressa dei soggetti proponenti come soggetti di coordinamento e gestione di mercati del tipo in parola;

Precisato ad ogni buon conto che:
con la deliberazione citata, la Giunta, nello stabilire gli ulteriori criteri di valutazione, ha esplicitamente dato “mandato al Direttore del Settore Attività Produttive e Commerciali di emanare i bandi di selezione nel rispetto degli indirizzi stabiliti dal presente atto”;
pertanto, l’indirizzo in discussione doveva essere necessariamente e integralmente recepito nell’avviso pubblico in oggetto (che, pur con un diverso e formale nomen juris, rappresenta evidentemente quel “bando di selezione” del soggetto di coordinamento e gestione che deve essere emanato nel rispetto degli indirizzi approvati dalla Giunta);
l’indirizzo della Giunta ha ad oggetto – testualmente – la “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”, caratteristica di natura specifica con cui l’amministrazione, nella selezione di un soggetto deputato alla gestione dei mercati, intende, com’è del tutto ragionevole, valorizzare la capacità organizzativa del soggetto, già maturata e accertata in concreto, di coordinare e gestire mercati di questo genere;
ciò nulla a che vedere con la mera “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale”, riportata nelle premesse della determinazione dirigenziale, caratteristica invece di natura generica che attiene al diverso profilo della generale capacità imprenditoriale dimostrata dagli operatori economici;
perciò, l’indirizzo giuntale in parola non può certo ritenersi adempiuto con la semplice previsione, al punto “4. Caratteristiche degli operatori” dell’avviso pubblico, della “presenza di coltivatori diretti o imprenditori agricoli a titolo professionale, comprovata da iscrizione all’I.N.P.S.”, che riguarda gli operatori e le aziende partecipanti ai banchi del mercato e la loro attività agricola, e non il soggetto di coordinamento e gestione del mercato stesso e la sua attività organizzativa e gestionale, oggetto dell’avviso pubblico;

Considerato ancora che:
quanto fin qui attentamente ricostruito e affermato è a tal punto vero, che tutti gli analoghi avvisi pubblici emanati negli ultimi quattro anni dall’Area Economia e Lavoro – U.I. Settore Attività produttive e Commercio per la selezione di soggetti di coordinamento e gestione di mercato di vendita diretta di prodotti agricoli, hanno sempre regolarmente e puntualmente previsto, tra i criteri di valutazione, il seguente:
“5) Precedenti esperienze documentabili svolte come soggetto di coordinamento e controllo di mercati a filiera corta. Massimo 25 punti su 100. Saranno presi in considerazione i seguenti aspetti: – maggiore anzianità di esercizio dell’attività di soggetto di coordinamento e controllo; – numero di mercati coordinati attivi; – numero medio di posteggi occupati per ogni area concessa.”;
in tal senso, infatti, dispongono gli avvisi pubblici relativi alle aree di: piazza XX Settembre, via Morazzo e piazza Spadolini (determinazione dirigenziale P.G. n. 218465/2017 del 19/06/2017), piazza Giovanni XXIII (determinazione dirigenziale P.G. n. 323261/2017 del 19/09/2017), via Segantini (determinazione dirigenziale P.G. n. 76000/2017 del 01/03/2017), piazza dei Colori (determinazione dirigenziale P.G. n. 122458/2018 del 22/03/2018), piazza Aldrovandi (determinazione dirigenziale n. DD/637/2019 del 01/07/2019) dell’ex Dazio (determinazione dirigenziale n. DD/1357/2019 del 24/07/2019), Largo Lercaro (determinazione dirigenziale n. DD/4505/2019 del 10/10/2019), piazza della Pace (determinazione dirigenziale n. DD/4540/2019 del 11/10/2019), via Colombo (determinazione dirigenziale n. DD/4541/2019 del 11/10/2019), piazza San Rocco al Pratello (determinazione dirigenziale n. DD/8969/2020 del 05/08/2020);

Considerato infine che:
la previsione di un criterio di valutazione relativo alla pregressa esperienza come soggetto di coordinamento e gestione di mercati, peraltro, non è incompatibile con la direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (cd. “direttiva Bolkenstein”) e con le disposizioni nazionali attuative della stessa in Italia (decreto legislativo 59/2010), peraltro sempreché – il che è dubbio – queste possano ritenersi applicabili anche ai mercati di vendita diretta di prodotti agricoli;
in ogni caso, infatti, l’articolo 14 della direttiva in parola, riprodotto nell’articolo 11 del decreto legislativo 59/2010, riguarda i “requisiti” di accesso e impedisce di subordinare l’esercizio di un’attività di servizi all’“obbligo di aver in precedenza esercitato l’attività”, mentre non vieta in alcun modo di prendere in considerazione la comprovata esperienza imprenditoriale come “criterio di valutazione”: e nel caso di specie, appunto, si verte di un “criterio di valutazione” delle proposte (che in tutti i precedenti infatti è sempre stato inserito al punto 5 dell’avviso pubblico: “criteri di valutazione”), nell’ambito di una procedura selettiva che invece, dal punto di vista dei “requisiti” di partecipazione oggetto della normativa europea, resta aperta a tutti gli operatori agricoli (punto 2 dell’avviso pubblico: “soggetti destinatari e requisiti”);
per quanto riguarda, invece, i “criteri di valutazione”, l’articolo 10 della direttiva in parola (“criteri che inquadrano l’esercizio del potere di valutazione da parte delle autorità competenti”) stabilisce che essi debbano essere “non discriminatori, commisurati all’obiettivo di interesse generale, chiari e inequivocabili, oggettivi, resi pubblici preventivamente, trasparenti e accessibili”, mentre l’articolo 16 del decreto legislativo 59/2010 prescrive che in caso di “selezione tra diversi candidati”, la P.A. è tenuta a predeterminare e applicare “criteri e modalità atti ad assicurarne l’imparzialità”: ebbene, il criterio dell’eventuale pregressa esperienza di gestione di mercati agricoli (valutato in termini di numero di mercati, di posteggi e di anni di attività, come visto nei precedenti avvisi pubblici) risponde a detti principi, essendo espresso in modo chiaro, ancorato a parametri oggettivi e quindi imparziale, reso noto in modo preventivo, trasparente e accessibile a tutti gli operatori mediante avviso pubblico, e rispondendo all’interesse pubblico a selezionare prioritariamente soggetti dotati di adeguata e comprovata capacità organizzativa;

Valutato pertanto che la mancata previsione di un criterio di valutazione e corrispondente punteggio relativo alla “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli” pare rendere la determinazione dirigenziale di approvazione dell’avviso pubblico così formulato viziata da violazione di legge ed eccesso di potere e dunque in tal caso illegittima e annullabile, o comunque revocabile per motivi di interesse pubblico, per le seguenti ragioni:
1. violazione della deliberazione di Giunta comunale n. 248 del 05/11/2013, in combinato disposto con l’art. 3, comma 3 del Regolamento per lo svolgimento dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli approvato con deliberazione del Consiglio comunale Odg. n. 94 del 20/04/2009, e conseguente violazione dell’art. 42, comma 2, lett. a) (potestà regolamentare del Consiglio) e dell’art. 48, comma 2 (attribuzioni della Giunta) del d.lgs. 267/2000;
2. manifesta illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà tra motivazione e decisione, atteso che l’istruttoria, riportata nella premessa del provvedimento, ha correttamente richiamato la deliberazione di Giunta in parola, mentre l’avviso pubblico approvato in allegato l’ha poi completamente ignorata e disattesa per la parte qua;

Ritenuto che:
alla luce di tutto quanto fin qui rappresentato, l’avviso pubblico, per essere reso conforme agli indirizzi dettati dalla deliberazione di Giunta comunale n. 248/2013, dovrebbe essere ritirato e quanto meno modificato, inserendo tra i criteri di valutazione anche quello della “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”, adeguatamente ponderato nel correlato punteggio;
a proposito di quest’ultimo aspetto, in armonia coi principi di ragionevolezza, proporzionalità e parità di trattamento (che secondo l’insegnamento del giudice amministrativo devono guidare le scelte della P.A. anche quando contraddistinte da discrezionalità amministrativa), va evidenziato che:
a. all’altro indirizzo stabilito dalla Giunta, relativo alla “valorizzazione dell’ampliamento d’offerta delle tipologie di prodotti agricoli che prevede anche la vendita di prodotti biologici certificati”, è stato attribuito un punteggio di 15 punti su un totale di 100 punti assegnabili;
b. soprattutto e in modo più pertinente, in tutti gli avvisi pubblici degli ultimi quattro anni, come visto sopra, al criterio delle “precedenti esperienze documentabili svolte come soggetto di coordinamento e controllo di mercati” (che corrisponde all’indirizzo di Giunta della “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”), è stato attribuito un punteggio di 25 punti su un totale di 100 punti assegnabili;

Visti:
l’articolo 21-octies, “Annullabilità del provvedimento”, della legge 241/1990, che così recita al comma 1: ”È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza.”;
l’articolo 21-nonies,“Annullamento d’ufficio”, della legge 241/1990, che al comma 1 così recita: “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies … può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell’adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (…)”;

Evidenziato infine che l’articolo 21-nonies, comma 1, ultimo periodo, della legge 241/1990 dispone e ammonisce che: “Rimangono ferme le responsabilità connesse … al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.”;

interroga per conoscere:

se l’Ufficio intende in via di autotutela annullare, o almeno revocare per motivi di interesse pubblico, o comunque sostituire o rettificare la determinazione dirigenziale n. DD/8007/2021 – P.G. n. 282125/2021 adottata in data 18/06/2021 dal Dirigente dell’Area Economia e Lavoro – U.I. Settore Attività produttive e Commercio, avente ad oggetto “Approvazione dello schema di avviso pubblico per l’individuazione del/dei soggetto/i di gestione dei mercati di vendita diretta di prodotti agricoli di via Gobetti, via Paolo Fabbri, via Pieve di Cadore, via Zamboni – Piazza Verdi”, al fine, quanto meno, di modificare l’avviso pubblico in questione con l’aggiunta del criterio di valutazione e connesso punteggio, adeguatamente quantificato, relativo alla “valorizzazione dell’esperienza imprenditoriale positiva maturata in qualità di soggetto di coordinamento e gestione dei mercati per la vendita diretta dei prodotti agricoli”, come disposto dalla deliberazione della Giunta comunale n. 248 del 05/11/2013, per tutte le ragioni in fatto e in diritto rappresentate in narrativa.

Si ringrazia fin d’ora per la disponibilità e, in attesa di riscontro entro i termini regolamentari, si rimane a disposizione per eventuali chiarimenti.

f.to Andrea Colombo